關于中央企業加快建設世界一流財務管理體系的指導意見
                              國資發財評規〔2022〕23號

各中央企業：

財務管理是企業管理的中心環節，是企業實現基業長青的重要基礎和保障。近年來，中央
企業認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，高度重視財務管理工作，持續優化管理手段，不
斷創新管理模式，積極應用先進管理工具，財務報告、全面預算、資金管理、財務信息化、財
務內控、財會隊伍建設等工作取得顯著成效，前瞻性、有效性穩步增強，規范化、標準化明顯
提高，有力支撐了中央企業持續健康發展。同時也要看到，部分中央企業集團化財務管控建設
不到位、財務管理功能發揮不充分、財務管理手段落后于技術進步，與新時期中央企業高質量
發展目標不匹配、不適應。為推動中央企業進一步提升財務管理能力水平，加快建設世界一流
財務管理體系，現提出如下意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于國有企業改
革發展和黨的建設重要論述，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，完整、準確、全面貫
徹新發展理念，服務構建新發展格局，以高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，
以更好履行經濟責任、政治責任、社會責任為目標，堅定不移做強做優做大國有資本和國有企業
，推動財務管理理念變革、組織變革、機制變革、手段變革，更好統籌發展和安全，更加注重質
量和效率，更加突出“支撐戰略、支持決策、服務業務、創造價值、防控風險”功能作用，以“
規范、精益、集約、穩健、高效、智慧”為標準，以數字技術與財務管理深度融合為抓手，固根
基、強職能、優保障，加快構建世界一流財務管理體系，有力支撐服務國家戰略，有力支撐建設
世界一流企業，有力支撐增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。通過5
年左右的努力，中央企業整體財務管理水平明顯躍上新臺階，通過10-15年左右的努力，絕大多
數中央企業建成與世界一流企業相適應的世界一流財務管理體系，一批中央企業財務管理水平位
居世界前列。

二、著力推動四個變革

（一）推動財務管理理念變革。

——立足實際。借鑒先進但不照搬照抄，堅持獨立自主、貼合自身，建立與企業行業特點、
愿景文化、戰略規劃、發展階段、組織架構相適應，與中國特色現代企業制度相匹配的財務管
理體系。

——守正創新。既要堅守“支撐戰略、支持決策、服務業務、創造價值、防控風險”的基
本功能定位，更要積極順應內外部環境變化，著眼未來，主動變革，把財務管理轉型升級放到
國資國企改革發展大局中去謀劃、去推動。

——開放協同。對內深化業財融合、產融協同，對外保持與投資者、債權人的有效溝通，
強化產業鏈、供應鏈的有效鏈接，推動各方主體、各類資源、各種要素協同聯動聚合發力，
實現內外部利益相關者價值共生、共享。

——精益求精。深入踐行全員、全要素、全價值鏈精益管理理念，強化精準投入、精細
作業、精確評價，實現資源配置更優化、業務管控更科學、考核導向更明確，促進企業不斷
提高勞動、資本、技術、管理、數據等全要素生產率。

——技術賦能。主動運用大數據、人工智能、移動互聯網、云計算、區塊鏈等新技術，
充分發揮財務作為天然數據中心的優勢，推動財務管理從信息化向數字化、智能化轉型，
實現以核算場景為基礎向業務場景為核心轉換，努力成為企業數字化轉型的先行者、引領
者、推動者，為加快產業數字化、數字產業化注智賦能。

——堅守底線。嚴守財經法紀，確保會計信息真實可靠；嚴把合規關口，強化經營管
理活動監督與控制，促進依法合規經營理念深入人心；堅持底線思維，嚴控財務邊界，有
效保障經營穩健、資產安全，牢牢守住不發生重大風險的底線。

（二）推動財務管理組織變革。

——健全職能配置。樹立“大財務”觀，堅持不缺位、不越位、不錯位，建立健全各
級財務職能和崗位設置，不斷夯實財務報告、資金管控、稅務管理等基礎保障職能，深化
拓展成本管控、投融資管理、資本運作等價值創造職能，確保財務資源科學配置、財務運
作高效協同。

——優化管控模式。堅持集團化運作、集約化管理，強化集團重要財務規則制定權、
重大財務事項管理權、重點經營活動監督權，實現集團對各級企業財務管控的“遠程投放
”和“標準化復制”；堅持因企施策、因業施策、因地制宜，區分不同業務特點、上市非
上市、國際國內等情況，探索完善差異化管控模式，實現集中監管與放權授權相統一、管
好與放活相統一。
 

——轉變運行機制。結合數字化時代企業管理轉型需要，探索推動財務運行機制從金
字塔模式向前中后臺模式轉變，從流程驅動為主向流程驅動與數據驅動并重轉變，努力實
現管理層級扁平化、管理顆粒精細化、管理視角多維化、管理場景動態化、管理信息實時
化，確保反應敏捷、運轉高效。

——拓展服務對象。以資本和業務為紐帶，將財務服務對象由單個企業或集團的利益
相關者，延伸到整個產業鏈、供應鏈、生態鏈，促進數據、信息、技術、標準、金融等全
方位協同融合，實現價值共生、共建、共享、共贏，努力促進企業成為產業發展的引領者
、產業協同的組織者，助力打造原創技術“策源地”和現代產業鏈“鏈長”。

（三）推動財務管理機制變革。

——加強關鍵指標硬約束。堅持質量第一、效益優先，建立以資產負債率、凈資產收
益率、自由現金流、經濟增加值等關鍵指標為核心的財務邊界，科學測算投資、負債、利
潤、現金流等指標的平衡點，保持企業整體資本結構穩健、風險可控在控。

——加強資源配置硬約束。堅守主責主業，建立資本收益目標約束，限制資源流向盈
利低、占資多、風險高的業務領域，加強金融、境外等重點領域管控，加快低效資本回籠
、無效資本清理、虧損資本止損，促進資本布局動態優化。

——加強風控規則硬約束。統籌發展和安全，健全與公司治理架構及管控要求相適應
的財務內控體系，扎緊扎牢制度的籠子，健全完善風險管理機制，以規則的確定性應對風
險的不確定性。

——加強政策激勵軟引導?？茖W制定個性化、差異化指標體系和激勵措施，統籌利用
財務資源，促進企業更好發揮在落實國家安全、國計民生等重大戰略任務中的主力軍作用
，加強對創新能力體系建設和前瞻性戰略性新興產業投入的支持，助力科技自立自強和國
有經濟布局優化。

（四）推動財務管理功能手段變革。

——支撐戰略?？茖W配置財務資源，平衡好資本結構，建立由戰略規劃到年度預算、
由預算到考核的閉環聯動機制，推動上下貫通、協調一致，促進企業實現發展質量、結構
、規模、速度、效益、安全的有機統一。

——支持決策。積極有效參與重大決策全過程，提供準確、高效、多維數據信息，主
動、及時發表專業性、建設性意見，支持理性決策、科學決策。

——服務業務。主動融入業務事前、事中、事后全流程，有效識別業務改進的機會和
目標，幫助解決業務痛點和難點，為生產運行優化賦能。

——創造價值。運用全面預算、成本管控、稅務規劃等有效工具，通過資金運作、資
產管理、資源配置、資本運營等有效手段，主動創造財務價值，促進提升企業價值。

——防控風險。健全風險防控體系，加強源頭治理，強化穿透監測，實現經營、財務
風險精準識別、及時預警、有效處置，為企業持續健康發展保駕護航。

三、重點強化五項職能

（一）強化核算報告，實現合規精準。建立健全統一的財務核算和報告體系，統一集
團內同行業、同板塊、同業務的會計科目、會計政策和會計估計，統一核算標準和流程，
確保會計核算和報告規范化、標準化。優化核算和報告信息系統，實現會計核算智能化、
報表編制自動化。強化決算管理，通過財務決算復盤經營成果、全面清查財產、確認債權
債務、核實資產質量。加強審計管理，依規選聘、統一管理中介機構，做好審計溝通協調，
抓好審計問題整改，充分發揮審計作用。完善財務稽核機制，加強會計信息質量監督檢查，
對違規問題嚴肅懲戒。構建業財融合的財務報告分析體系，利用報表、數據、模型、管理
會計工具，建立縱貫企業全部經營管理鏈條，覆蓋各個產品、市場、項目等的多維度指標
體系，開展價值跟蹤分析，準確反映價值結果，深入揭示價值成因。探索研究利益相關方
和行業利益共生報表，更好地用財務語言反映企業發展生態。

（二）強化資金管理，實現安全高效。加強司庫管理體系頂層設計，科學制定總體規
劃，完善制度體系和管理架構，建立總部統籌、平臺實施、基層執行“三位一體”的組織
體系和“統一管理、分級授權”的管理模式。加快推進司庫管理體系落地實施，將銀行賬
戶管理、資金集中、資金預算、債務融資、票據管理等重點業務納入司庫體系，強化信息
歸集、動態管理和統籌調度，實現對全集團資金的集約管理和動態監控，提高資金運營效
率、降低資金成本、防控資金風險。逐步將司庫管理延伸到境外企業，加強境外資金動態
監測，實現“看得到、管得住”。切實加強“兩金”管控和現金流管理，強化客戶和供應
商信用風險管理，減少資金占用，做到應收盡收、“顆粒歸倉”，實現收入、效益和經營
現金流的協同增長。完善資金內控體系，將資金內控規則嵌入信息系統。建立健全資金舞
弊、合規性、流動性、金融市場等風險監測預警機制。加強對擔保、借款等重大事項的統
一管理，嚴格落實各項監管規定。

（三）強化成本管控，實現精益科學。牢固樹立過“緊日子”思想，堅持一切成本費
用皆可控，堅持無預算不開支，健全全員、全要素、全價值鏈、全生命周期成本費用管控
機制。注重源頭管控，著力加強產品研發設計、工程造價等環節管理，實現前瞻性成本控
制。抓好過程管控，通過科技創新、工藝優化、流程再造、采購協同、供應鏈管理、物流
和營銷渠道整合等方式，持續推進降本增效。創新管控方式，推進目標成本管理，強化對
標管理，開展多維度成本分析。有效運用作業成本法、標準成本法、量本利分析、價值工
程等工具，持續完善標準成本體系，細化成本定額標準。嚴控各項費用性開支和非生產性
支出。強化考核激勵，層層壓實責任，激發內生動力。

（四）強化稅務管理，實現規范高效。推進集團化稅務管理，建立稅務政策、資源、
信息、數據的統籌調度和使用機制。加強財稅政策研究，不斷完善稅務政策庫、信息庫，
及時指導各級子企業用足用好優惠政策，做到“應繳盡繳，應享盡享”。完善對重大經營
決策的稅務支持機制，強化業務源頭涉稅事項管控，積極主動參與投資并購、改制重組等
重大事項及新業務模式、交易架構、重大合同等前期設計規劃，深入研判相關稅務政策，
提出專業意見。完善稅務管理信息系統，努力實現稅務管理工作流程、政策解讀、計稅規
則等事項的統一，提高自動化處理水平。開展稅務數據分析，挖掘稅務數據價值。加強稅
務風險防控，分業務、分稅種、分國別梳理涉稅風險點，制定針對性防控措施，定期開展
稅務風險監督檢查。注重加強境外稅收政策研究和涉稅事項管理，統籌風險控制與成本優
化。

（五）強化資本運作，實現動態優化。加強制度和規則設計，立足國有經濟布局優化
和結構調整，服務企業戰略，聚焦主責主業，遵循價值創造理念，尊重資本市場規律，適
應財務承受能力，優化資本結構，激發資本活力。通過債務重組、破產重整、清算注銷等
法制化方式，主動減量；有效運用專業化整合、資產證券化等運作手段，盤活存量；有序
推進改制上市、引戰混改等改革措施，做優增量，促進資本在流動中增值，實現動態優化
調整。加大“兩非”剝離、“兩資”清理工作力度，加快虧損企業治理、歷史遺留問題處
理，優化資產和業務質量，提升資本效益。強化上市公司管理，提升上市公司市值和價值
創造能力。強化金融業務管理，嚴防脫實向虛，加大產融協同力度，實現產融銜接、以融
促產。強化價值型、戰略型股權管理，完善股權治理體系，優化股權業務結構、產業結構
、地域結構，不斷提高股權投資回報水平。強化參股企業管理，依法行使股東權責，嚴格
財務監管，規范字號等無形資產使用，有效保障股東權益。

四、持續完善五大體系

（一）完善縱橫貫通的全面預算管理體系。完善覆蓋全部管理鏈條、全部企業和預算
單元，跨部門協同、多方聯動的全面預算組織體系、管理體系和制度體系，實現財務預算
與業務、投資、薪酬等預算的有機融合。建立高效的資源配置機制，實現全面預算與企業
戰略、中長期發展規劃緊密銜接。完善預算編制模型，優化預算指標體系，科學測算資本
性支出預算，持續優化經營性支出預算，搭建匹配企業戰略的中長期財務預測模型。統籌
兼顧當期效益
和中長期資本積累，以財務承受能力作為業務預算和投資預算的邊界和紅線。加強預算執
行跟蹤、監測、分析，及時糾偏。按照“無預算不開支、無預算不投資”原則，嚴控預算
外經濟行為。強化預算執行結果考核評價，增強剛性約束，實現閉環管理。

（二）完善全面有效的合規風控體系。建立健全財務內部控制體系，細化關鍵環節管
控措施。提高自動控制水平，實現財務內控標準化、流程化、智能化。嚴格財務內控執行
，定期開展有效性評價。嚴把合規關口，深度參與企業重要規章制度的制定，參與戰略規
劃、改制重組、投資并購等重大事項決策，參與業務模式設計、項目評估、合同評審等重
點環節，強化源頭合規把控、過程合規管控、結果合規監控。完善債務風險、資金風險、
投資風險、稅務風險、匯率風險等各類風險管控體系，加強對重要子企業和重點業務管控
，針對不同類型、不同程度的風險，建立分類、分級風險評估和應對機制。采用信息化、
數字化手段，建立風險量化評估模型和動態監測預警機制，實現風險“早發現、早預警、
早處置”。積極主動防范境外國有資產風險，合理安排境外資產負債結構，努力推動中高
風險國家（地區）資產與負債相匹配，降低風險凈敞口。加強財會監督與紀檢、巡視、審
計等監督主體的協同聯動，形成合力。

（三）完善智能前瞻的財務數智體系。統籌制定全集團財務數字化轉型規劃，完善制
度體系、組織體系和管控體系，加強跨部門、跨板塊協同合作，建立智慧、敏捷、系統、
深入、前瞻的數字化、智能化財務。統一底層架構、流程體系、數據規范，橫向整合各財
務系統、連接各業務系統，縱向貫通各級子企業，推進系統高度集成，避免數據孤島，實
現全集團“一張網、一個庫、一朵云”。推動業財信息全面對接和整合，構建因果關系的
數據結構，對生產、經營和投資活動實施主體化、全景化、全程化、實時化反映，實現業
、財、技一體化管控和協同優化，推進經營決策由經驗主導向數據和模型驅動轉變。建立
健全數據產生、采集、清洗、整合、分析和應用的全生命周期治理體系，完善數據標準、
規則、組織、技術、模型，加強數據源端治理，提升數據質量，維護數據資產，激活數據
價值。積極探索依托財務共享實現財務數字化轉型的有效路徑，推進共享模式、流程和技
術創新，從核算共享向多領域共享延伸，從賬務集中處理中心向企業數據中心演進，不斷
提高共享效率、拓展共享邊界。加強系統、平臺、數據安全管理，筑牢安全防護體系。具
備條件的企業應探索建立基于自主可控體系的數字化、智能化財務。

（四）完善系統科學的財務管理能力評價體系。構建與企業戰略和業務特點相適應、
與財務管理規劃和框架相匹配的財務管理能力評價體系，促進各級企業財務管理能力水平
漸進改善、持續提升?？茖W設計評價指標，分類、分級制定評價標準、評價方式和分值權
重。堅持導向性原則，充分滿足財經法規約束和監管要求、體現財務管理發展目標；堅持
系統性原則，覆蓋全部財務管理職能要素、全級次企業、全業務板塊，涵蓋財務管理基本
規范、過程表現及成效結果；堅持適用性原則，統籌通用性標準與個性化特點，根據不同
子企業經營規模、業務特點等設置不同基礎系數或差異化指標；堅持重要性原則，對重點
子企業和關鍵流程，予以分值或權重傾斜。完善評價工作機制，建立健全制度體系、組織
體系，深化評價結果應用。結合財務管理提升進程，動態優化評價體系。

（五）完善面向未來的財務人才隊伍建設體系。健全財務人才選拔、培養、使用、管
理和儲備機制，打造政治過硬、作風優良、履職盡責、專業高效、充滿活力的財務人才隊
伍，實現能力更多元、結構更優化，數量和質量充分適應時代進步、契合企業需求?？茖W
構建與企業高質量發展目標相匹配的復合型財務人才能力提升框架，著重增強科學思維能
力、創新提效能力、風險管控能力、統籌協調能力、國際經營能力。建立健全多層次財務
人才培養培訓體系。加強中高端財務人才隊伍建設，提高中高級財務人才占比，推動財務
人才結構從金字塔型向紡錘型轉變。配強配優各級總會計師和財務部門負責人，深入開展
重要子企業總會計師委派。加大輪崗交流力度，探索開展業務和項目派駐制。加強境外財
務人才管理，全面落實向境外派出財務主管人員要求。加強履職管理，建立關鍵崗位任職
資格要求和科學評價體系，強化正向引導激勵，暢通職業發展通道。強化黨建引領和文化
建設，營造干事創業的良好環境，培養風清氣正的團隊氛圍和健康向上的財務文化，推動
財務人才不斷提高政治素質和黨性修養，堅守職業操守和道德底線。

五、做好組織實施

（一）加強組織領導。各中央企業要高度重視世界一流財務管理體系建設，強化組織領
導，健全工作機制，主要負責人抓總負責，總會計師或分管財務工作負責人牽頭落實，財務
部門具體組織實施，各職能部門和各級子企業協同聯動，共同推動落地見效。

（二）抓好貫徹落實。各中央企業要把建設世界一流財務管理體系列入重要議事日程，
做好與各項改革發展工作的統籌結合，研究重大問題，把握改革方向，蹄疾步穩扎實推進。
結合企業實際制定完善規劃方案，明確工作目標，細化時間節點，分解工作任務，層層落實
責任。

（三）強化培訓交流。各中央企業要加強世界一流財務管理體系建設理念、方法、措施
、任務的培訓宣貫，統一思想，凝聚共識，營造良好氛圍。深入總結企業財務管理先進經驗
，搭建溝通交流平臺，對標先進找差距，相互交流促提升。鼓勵具備條件的企業建立專門的財
務研究機構。

（四）持續跟蹤評估。各中央企業要將世界一流財務管理體系建設融入年度工作目標，及
時跟進落地實施情況，分階段評估執行效果，適當與企業內部績效考核掛鉤，探索建立財務管
理提升的長效機制。

國資委將加強財務管理理論研究和實踐總結，健全多層次財會人才隊伍培訓體系，適時開
展成效評估，及時總結推廣經驗，加強工作指導，統籌推進落實。

                                                      國資委
                                                        20222月18日